Opinie FDSC – Mecanismul de supraveghere a activității asociațiilor și fundațiilor

Joi, 28 august 2025, la solicitarea FDSC, Oficiul Național de Prevenire și Combatere a Spălării Banilor a organizat dezbaterea referitoare la Ordinul privind aprobarea mecanismului de supraveghere a activității asociaţiilor şi fundaţiilor înfiinţate în baza Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000.

Punct de vedere cu privire la proiectul Ordinului privind aprobarea mecanismului de supraveghere a activității asociaţiilor şi fundaţiilor înfiinţate în baza Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005

Salutăm inițiativa ONPCSB de a iniția demersuri prin care cadrul de reglementare și practică din România în privința prevenirii finanțării terorismului să se alinieze recomandărilor internaționale (FATF, Moneywal). Considerăm că abordarea pe bază de risc cu privire la asociații și fundații este necesară și sperăm să contribuim la o cunoaștere mai aprofundată a sectorului asociațiilor și fundațiilor care să ajute ONPCSB în îndeplinirea atribuțiilor pe care le are.

Proiectul Ordinului privind aprobarea mecanismului de supraveghere a activității asociaţiilor şi fundaţiilor (numit Ordin în continuare) a fost publicat în consultare publica și vă înaintăm poziția noastră față de prevederile sale, cu rugămintea de a lua în considerare propunerile de modificare și îmbunătățire a acestuia, înainte de a fi adoptat.

În cele de mai jos, vom demonstra că, în cazul prezentului proiect de Ordin, ne aflăm în situația în care:

• Ordinul adaugă prevederi materiale noi față de ceea ce prevede legea, contrar principiului subordonării unui act administrativ de nivel inferior față de lege și îl face nelegal.
• O parte din prevederile Ordinului nu sunt clare, precise și previzibile, ceea ce este contrar obligației care derivă din Constituție, de a edicta norme care să respecte trăsăturile referitoare la claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate.
• Criteriile prin care se vor identifica asociațiile și fundațiile vulnerabile la utilizarea abuzivă în scopul finanțării terorismului prezintă riscul de a fi aplicate discreționar dat fiind că vor fi stabilite în mod netransparent, neaccesibil publicului, prin procedură internă.

(1) Ordinul adaugă prevederi materiale noi la lege   

Remintim că asociațiile și fundațiile au obligația de a declara beneficiarii reali (definiți expres în art. 4 din Legea 129/2019) la constituirea asociației sau fundației sau odată cu modificările statutare relevante,  anual (în termen de 15 zile de la aprobarea situațiilor financiare) și ori de câte ori intervin modificări referitoare la acestia.

Reamintim că asociațiile și fundațiile nu sunt entități raportoare în sensul Legii 129/2019 și nu au obligațiile expres prevăzute de legea pentru acestea, respectiv:

• identificarea și cunoașterea clientelei, cu obligațiile asociate de a obține, a deține și a transmite informații privind beneficiarii reali ai clienților,
• aplicarea unor măsuri de precauție în cazul tranzacțiilor,
• raportare regulată către ONCPCSB,
• instituirea de politici și proceduri interne cu privire la prevenirea spălării banilor și combaterea finanțării terorismului,
• numirea unui ofițer de conformitate în cadrul entității.

Tabelul de mai jos ilustrează cum Ordinul a preluat din lista obligațiilor prevazute de Legea 129/2019 în sarcina entităților raportoare și le-a adăugat, prin Ordin, în sarcina asociațiilor și fundațiilor (cu culoare, în text).

Legea 129/ 2019: alin. 1 coroborat cu alin. 3, art. Art. 261	Proiectul Ordinului	Comentarii referitoare la textul din Ordin
Asociaţiile şi fundaţiile vulnerabile la utilizarea abuzivă în scopul finanţării terorismului au obligaţia să implementeze, la nivel intern, controale adecvate pentru a asigura faptul că fondurile sunt contabilizate integral şi sunt cheltuite în conformitate cu scopul şi obiectivele activităţii declarate în statut şi să ia măsuri rezonabile pentru a confirma informaţiile despre beneficiari şi asociaţiile/fundaţiile asociate.   Comentariu 1: Legea 129/2019 reia inutil obligația de înregistra contabil toate operațiunile financiare care intervin în funcționarea unei organizații și reiterează, la fel de inutil, obligația de a acționa în limitele capacității de folosință a persoanei juridice. Ambele sunt deja prevăzute în alte acte normative în vigoare și sunt de esența legalității funcționării persoanei juridice în România.   Comentariu 2: Textul se referă la beneficiarii reali, dat fiind ca nu există o altă definiție pentru beneficiari.	Art. 4 – (1) Asociaţiile şi fundaţiile prevăzute la art. 1 alin. (1) implementează, la nivel intern, controale adecvate și iau măsuri necesare pentru aducerea la îndeplinire a dispozițiilor art. 261 alin (3) din Lege. (2) În aplicarea alin. (1), Consiliul director din cadrul asociaţiilor şi fundaţiilor desemnează persoana responsabilă cu efectuarea de controale adecvate, care are cel puțin următoarele atribuții: a) verifică sursa fondurilor/bunurilor; b) obține informații despre beneficiarii reali ai fondurilor/bunurilor; c) verifică dacă fondurile/bunurile sunt înregistrate în contabilitate și verifică modul lor de distribuire, asigurându-se că acestea sunt cheltuite în conformitate cu scopul şi obiectivele activităţii declarate în statut; d) ia măsuri rezonabile pentru confirmarea faptului că informaţiile despre beneficiarii reali sunt asociate fondurilor și bunurilor, pentru a se proteja împotriva vulnerabilităților și abuzurilor în scopul finanțării terorismului; e) prezintă Consiliului director, lunar, un raport cu rezultatele controalelor adecvate prevăzute la alin. (1).	1. Conform OG 26/2000, pentru asociatiile cu mai mult de 10 membri si pentru fundatii, controlul financiar intern este realizat de cenzor sau, dupa caz, Comisia de Cenzori. 2. Consiliul director este cel care are deja responsabilitatea legală cu privire la modul de cheltuire a resurselor financiare ale organizației astfel încăt acestea să fie în conformitate cu scopul şi obiectivele activităţii declarate în statut. Ne aflăm în situatia unui paralelism legislativ, inutil și care creaza confuzie si o povară administrative inutilă. 3. Dincolo de faptul că nu e clar în ce ar trebui să constea controalele, mai ales “adecvarea” lor, întocmirea unui raport lunar care să fie prezentat Consiliului director este o povară administrativă nejustificată și imposibil de realizat în practică.

 

Interpretarea noastră în sensul că Ordinul adaugă la lege este întărită și de propriile observații ale ONPCSB din ultimul Raport privind Evaluarea Națională a Riscurilor de Spălare a Banilor și Finanțare a Terorismului (2022) prin care se afirmă că parte din obligațiile incluse acum in Ordin sunt în sarcina entităților raportoare din care asociatiile și fundațiile nu fac parte.

Menţionăm că în conformitate cu Legea nr. 129/2019, asociațiile și fundațiile nu sunt entități raportoare. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 129/2019, asociațiile și fundațiile au fost entități raportoare și au făcut obiectul obligaţiilor prevăzute în Legea privind combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului. Astfel, acestea au fost obligate să instituie controale interne de supraveghere, inclusiv măsuri de cunoaştere a clientelei (CDD), de păstrare a evidențelor și de raportare. (p. 14)

• Lipsa de claritate și incertitudine a prevederilor este o cauză de nelegalitate

Potrivit jurisprudenței constante a secțiilor de contencios administrativ precum și a Curții Constituționale, claritatea și previzibilitatea legii sunt principii constituționale, ce impun legiuitorului obligația de a edicta norme care să respecte trăsăturile referitoare la claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate. Claritatea legii este și un element al principiului securității juridice, la rândul său un principiu constituțional.

Conform actualului text al Ordinului, obligațiile impuse asociațiilor și fundațiilor care vor fi “supravegheate” incumbă numai celor “vulnerabile la utilizarea abuzivă în scopul finanţării terorismului” (art 1 din Ordin). Potrivit art.2 alin.5 din Ordin, “Oficiul publică pe pagina sa de internet tipurile de asociaţii şi fundaţii identificate ca fiind vulnerabile la utilizarea abuzivă în scopul finanţării terorismului”.

Dat fiind că (1) nu există un calendar/ un termen/ o precizare cu privire la momentul/ regularitatea cu care Oficiul publică aceste informații și (2) criteriile de vulnerabilitate nu sunt publice, cum află o organizație că se află în categoria vizată de Ordin? Care este momentul de la care se presupune că trebuie să inceapă să pună în practică obligațiile din art. 4 al Ordinului?

Mai mult, terminologia imprecisă din Ordin cum este în cazul controalelor “adecvate” pe care trebuie să le întreprindă sau în cazul “măsurilor rezonabile” pe care trebuie să le ia Consiliul director “pentru confirmarea faptului că informaţiile despre beneficiarii reali sunt asociate fondurilor și bunurilor” conduce la o neclaritate totală pentru cei care vor fi potențiali subiecți ai obligațiilor.

Controalele trebuie să fie adecvate la ce anume? Pe cine controlează Consiliul director odată ce el este deja responsabil, conform OG 26/ 2000 de administrarea organizației? Care sunt măsurile rezonabile, altele decât cele care sunt deja asociate rolului de administrator care ar trebui luate? În practică, ce semnifică asocierea informațiilor despre beneficiari reali cu fondurile și bunurile? Fondurile (bunuri incorporabile în terminologia legală) sunt altceva decât bunurile? Bunurile se referă la bunurile corporale? Instituie Ordinul o clasificare nouă față de Codul Civil a bunurilor?

• Criteriile prin care se vor identifica asociațiile și fundațiile vulnerabile la utilizarea abuzivă în scopul finanțării terorismului

Încadrarea într-o categorie specială de subiecți în raport de categoria generică din care fac parte, respectiv asociații și fundații “vulnerabile …” față de asociații și fundații în general determină obligații specifice, care angajează resurse financiare, umane si de timp și a căror neîndeplinire poate conduce la sancțiuni.

În aceste condiții, actul prin care ONPCSB stabilește care sunt criteriile vor conduce, în final, la încadrarea unor asociații și fundații în categoria specială ce produce efecte față de terți este greșit calificat în Ordin ca act de procedură internă (art.2, alin.2 din Ordin). Acesta trebuie să fie un act administrativ care să se supună rigorilor cerute de Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. În consecință, este imperativ ca Ordinul să elimine mențiunea la procedura internă și să includă prevederi care să asigure că criteriile vor fi stabilite printr-un proces de consultare publică în care experții și părțile interesate să fie implicați.

În forma sa actuală, Ordinul afirmă rolul și competența ONPCSB de supraveghere pe bază de risc a activității asociațiilor și fundațiilor, precum și de identificare a tipurilor de asociaţii şi fundaţii vulnerabile la utilizarea abuzivă în scopul finanţării terorismului. În același timp, pare ca transferă de facto parte din responsabilitățile sale în sarcina unor organizații care nu au nici mandatul, nici resursele pentru a le preluat.

Sperăm ca discuțiile din cadrul dezbaterii publice să aducă mai multă claritate în această materie și rămânem la dispoziția dumneavoastră pentru orice alte detalii considerați necesare și sperăm că argumentele prezentate vor fi convingătoare pentru o decizie la nivelul inițiatorului de a revizui textul Ordinului.